アメリカが大麻非犯罪化に動き出した！ー人びとはなぜマリファナとかくも懸命に戦ってきたのだろうかー

甲南大学名誉教授、弁護士

2022/10/12(水) 16:45

■はじめに

　1970年に制定された規制物質法（Controlled Substances Act、以下ではCSAと略す）は、アメリカの薬物規制に関する最も重要な法律である。現在、連邦法上、マリファナ（大麻）の栽培、所持、流通、消費は、このCSAによって厳格に禁止されている。

　CSAは、規制するすべての薬物について5つのカテゴリーを設定し、それに応じて法律に従わない使用を罰している。マリファナはヘロインやLSDなどとともに、もっとも厳しい〈スケジュールⅠ〉で管理されているため、CSAはマリファナを規制するというよりも、実質的には禁止しているに等しい。

　しかし、州レベルに照準を合わせると、現在約3分の2以上の州が、医療目的か、あるいはさらに進んだ娯楽目的でのマリファナ使用を認めており、マリファナ規制について連邦と州のねじれた関係が続いている。連邦政府も州のそのような動向には理解を示してきたとはいうものの、マリファナは依然として重大な連邦犯罪であることに変わりはない。

　このような中でバイデン大統領が10月6日に出したステートメントは、世界に衝撃を与えた。

Statement from President Biden on Marijuana Reform | The White House
【骨子】
現在、連邦レベルでは、マリファナ使用や所持は重罪であるが、マリファナに対するこれまでの懲罰的アプローチは誤っており、改めるべきである。
1．マリファナ所持で有罪判決を受けた人たちに恩赦を発表する。
2．すべての州知事に対して、同様の措置を執るよう強く求める。
3．規制物質法におけるマリファナの位置づけを見直す。
4．米国におけるマリファナ規制が変更されても、未成年保護などに対する重要な制限は維持されるべきだ。
大麻に対する政府のアプローチが失敗したために、あまりにも多くの命が失われた。今こそこれを正すときが来た。（太字は筆者）

　以下では、アメリカの薬物規制を振り返り、今回のバイデン大統領のステートメントの意義について考えてみたい。

■20世紀におけるアメリカ薬物規制の沿革ーCSA制定までー

　20世紀初頭、マリファナ規制は、他の多くの薬物と同様、主に州の判断に委ねられていた。当時の憲法理論によれば、連邦政府の権限は外交や安全保障、通貨発行、税などの権限に限られ、国民の健康、福祉、道徳、安全のための一般的な措置を制定する直接的な権限はないとされていた。警察権に含まれる薬物規制も、アメリカ合衆国憲法修正第10条のもと、各州に留保されていた。連邦政府には、一般的な健康法や刑法などを制定する権限はなかった。

　19世紀末から20世紀初頭にかけて、各州が様々な健康条項に基づいて薬物規制を始めた。当時、南北戦争終結の余波で、負傷した退役兵士の間にモルヒネ依存者が増えていたこと、また、悲惨な戦争経験による一般市民のPTSD（当時は「過敏性心臓病」と呼ばれていた）の自己治療のために、アルコールをはじめとする酩酊物質が乱用されたことなどがその背景と考えられる。

　州をまたいで流通する製品の管理については、連邦政府の権限とされていたため、連邦政府はルーズベルト大統領の時代に、最初の健康法と消費者法である純粋食品医薬品法（1906年）を成立させた。この法律は、マリファナを含む医薬品を単純に違法とはせず、正しい内容表示を義務づけ、粗悪品や誤表示のある医薬品の製造や出荷を禁止するための法律であった。

　その後1914年には、麻薬を禁止するものではないが、マリファナやその他の麻薬の購入者、販売者、生産者に登録と職業税の支払いを義務付け、違反に対して罰則を科すハリソン税法が成立した。

　その間、1910年のメキシコ革命によって、マリファナ喫煙の習慣があった多数のメキシコ難民が南部の州に流れ込み、大きな社会問題となった。これが後のアメリカにおけるマリファナ規制を動機づけることになる。

　連邦政府による麻薬対策への要求は高まり続けていたが、その頃はむしろアルコールに対する反発の方が大きかった。しかし、麻薬と同様、連邦政府には憲法上、アルコールを禁止する権限はないと考えられていたため、1919年に憲法修正第18条が追加され、「酔わせる酒の製造、販売、輸送」が禁止された。1933年まで続く禁酒法時代の幕開けである。

　禁酒法は、1929年からの世界恐慌により財政的理由によって解除され、アルコールを合法化して課税するという政策に変わる。財務省内に置かれていた禁酒局が麻薬局（FBN）に置き換えられ、初代長官となったハリー・アンスリンガーがマリファナと真剣に向きあうことなった。彼はその後32年間長官の座にあり、全米で反マリファナ・キャンペーンを展開した。

　彼がその成立に力を注いだのが、1937年のマリワナ税法（Marihuana Tax Act）である。この法律は、マリファナの流通に重税を課し、医療制限のための負担の大きい煩瑣な登録手続き、違反に対する厳しい罰則を設け、全米におけるマリファナ使用を抑制しようとするものであった。なお、この法律が第二次世界大戦後にGHQの強い指示によって制定された、日本の大麻取締法の母法となった。

　第二次世界大戦後の薬物事犯に対する世界的な協力関係の高まりとともに、薬物使用に対する国際条約が制定された。その代表的なものが、1961年の「麻薬に関する単一条約」と1971年の「向精神薬に関する条約」である。これらの条約の特徴は、加盟国に対してマリファナを含む薬物の使用、生産、売買の規制を義務付けたことである。

　ところで、1960年代は、連邦薬物規制にとって大きな転換点だった。ベトナム戦争反対、そしてカウンターカルチャーの高まりと若者の麻薬使用の前に、ニクソン大統領が「麻薬戦争」を宣言し、薬物に対する懲罰的アプローチを強化したのである。アメリカは、マリファナを懲罰的に禁止する国際的な反麻薬体制を率先して導入した。

　ニクソンが「麻薬戦争」を宣言する少し前、連邦におけるマリファナ規制の中心的存在であったマリワナ税法が、1969年に連邦最高裁で違憲とされた（リアリー対合衆国裁判、395 U.S.6 (1969)）。免税措置を受けるために犯罪歴のないことを申告しなければならなかったが、この点が合衆国憲法が保障する自己負罪拒否特権に抵触するというものであった。この判決により、連邦レベルにおけるマリファナ規制に大きな空白ができたのであった。

　ニクソン大統領は、ジョン・ミッチェル司法長官に、既存の連邦薬物法を統合し、処方薬と違法薬物の取引に対する連邦政府の規制の範囲を拡大する、包括的な連邦法の草案を起草するよう命じた。その枠組みは、公衆衛生と法執行の両方の手段を組み合わせたハイブリッドな性格を持っていた。CSAは、議会で圧倒的多数の支持を得て成立し、1970年10月27日、ニクソン大統領はCSAを包括的薬物乱用防止・管理法のタイトルⅡとして署名した（Pub. L. No. 91-513, 84 Stat.）。

　なお、このときニクソン大統領によって任命された超党派のシェーファー委員会は、マリファナに関する法律を検討し、マリファナの個人的な使用は非犯罪化されるべきであると決定した。ニクソンはこの勧告を拒否したが、1970年代の間に、11の州がマリファナを非犯罪化し、他のほとんどの州が罰則を緩和した。

■CSAとマリファナ

1. CSAの構造

　CSAは、薬物規制の分野における65年間の連邦法を統合・拡張した、包括的で複雑な法律である。

　CSAは、3つの基準に基づいて、薬物を5つのスケジュールに分類している。1)現在米国で認められている薬物の医療用途、2)薬物の安全性、3)乱用や中毒の可能性。スケジュールⅠの薬物は、薬としての価値がなく、最も危険なものであると考えられている。スケジュールⅡからⅤは、医療用として認められている薬物を含み、安全性の推定レベルが、まだかなりの規制を受けるスケジュールⅡから、スケジュールの中で最も規制が緩いスケジュールⅤへと上がっていく。

　「規制」物質とは、乱用の可能性がある薬物で、包括的な法律によって規制されているものである。規制物質の所持、製造、および調剤は、原則として違法である。CSAは、危険性、既知の医療上の利益、及び乱用の可能性に応じて、物質をスケジュールしている。規制対象物質には、麻薬、幻覚剤、アヘン及びアヘン誘導体、興奮剤、抑うつ剤、及び蛋白同化ステロイドのような薬物が含まれる。当初は、42種類のアヘン、22種類のアヘン誘導体、マリファナを含む17種類の幻覚剤は、医学的価値が認められないとして、最も厳しいスケジュールであるスケジュールⅠに分類された。

　CSAは、上述の麻薬に関する単一条約を念頭に置いており、ニクソン政権の「麻薬戦争」の目玉として制定された。それまで連邦政府は、マリファナの実質的な取締りはほとんど州に任せており、連邦政府は、表示法、物品税、財源措置、モデル法案、医療条項などを通じて、麻薬の使用を抑制しようとする200以上の多様な法律を制定していた。CSAは、この「膨大な数の法律」を1つの包括的な枠組みに集約するものである。その主たる目的は、医薬品を厳重に管理し、違法な使用による転用を防止する体制を構築することであった。とはいえ、CSAは、州と連邦の刑事執行の間の伝統的な権限分担を解消するものではなく、連邦政府は大規模な密売に、各州はストリートレベルでの使用に焦点を当てることになった（アメリカ全体におけるマリファナによる逮捕者の9割以上は、州警察によるものである）。

2. マリファナの位置づけ

　スケジュールⅠの薬物は、「乱用の可能性が高い」ものであり、「米国での治療において現在受け入れられている医療用途がない」ものであり、「医師の監督の下で使用するための安全性が認められていない」ものである。マリファナは、ヘロインなどのアヘン誘導体、LSD、エクスタシー、メスカリン、ペヨーテなどの幻覚剤とともに、スケジュールⅠに分類されている。したがって、CSAの下では、大麻はいかなる目的でも医師が処方することはできず、また、州法でも医師が処方することを認めていない。

　CSAにおいては、マリファナは幻覚性物質として分類され、スケジュールⅠの下で管理されている。CSAにおけるマリファナの定義は広範であり、あらゆる種類の大麻草を包含している。

3. CSAにおける罰則

　刑事罰はスケジューリングの分類に従うのが原則であるが、関与した特定の薬物や量にも関係する。例えば、マリファナを含むスケジュールⅠの薬物を初めて所持した場合、1年の自由刑に処せられる。それ以後の所持は、ほとんどが1年ごとに罰則が重くなる。販売した場合は、より厳しく罰せられる。マリファナを含むスケジュールⅠ薬物のいかなる量の販売も、5年の自由刑と25万ドルの罰金である。50キログラムを超える量の販売では、指数関数的に増加し、終身刑になることもある。

■CSAに対する司法省の態度

　連邦法であるCSAはアメリカ国内で普遍的に適用される。したがって、州がマリファナの合法化をいくら進めても、それは（形式的にせよ）連邦犯罪を構成することになる。

　そもそもCSAは、州法が連邦法を補強する目的で、法執行における連邦と州の協力関係を実現するために制度設計されたものである。つまり、連邦は主に州を越える流通業者や卸売業者を標的にし、これに対してストリートレベルの使用者に対しては各州が対処することにしてきた。多くの州がマリファナを合法化している現在、マリファナを禁止する連邦法が、より寛容な州法をどの程度まで無効としているかが問題になっている。

　しかし実は、司法省は、連邦政府の一定の優先事項が満たされる限り、各州が医療用または娯楽目的のマリファナを合法化する制度を創設することを認めると表明しているのである。

　確かにオバマ政権の最初の3年間は、司法省は医療用マリファナ薬局の家宅捜索を続け、2000年から2008年までは年間約200件、2009年から2011年までは年間約100件の家宅捜索を行っている。しかしその後、司法省は、2009年10月19日、2011年6月29日、2013年8月29日、2014年2月14日、2014年10月28日の一連のメモ（覚え書き）で、マリファナ使用を非犯罪化した州では、州が連邦優先事項に違反する大麻使用を認めない限り、大麻に対するCSA禁止規定を執行しないと発表した。

　連邦優先事項とは、次の8項目である。

未成年者へのマリファナの配布防止
マリファナ販売による収益が犯罪組織に渡ることの防止
マリファナが合法な州から他の州への横流しの防止
マリファナ関連の行為が違法薬物の売買の隠れ蓑として使われることの防止
マリファナ関連での暴力や銃器の使用を防ぐ
マリファナによる運転障害やその他の公衆衛生上の悪影響を防ぐ
公有地でのマリファナ栽培を防ぐ
連邦財産内でのマリファナの所持や使用を防ぐ

　各州がこれら8つの好ましくない結果を防ぐための適切な対策をとっている限り、連邦政府は州のマリファナ合法化を妨げることはない。

■2021年、バイデン=ハリス政権1年目の薬物政策優先事項に関する声明

　以上のような状況で、昨年（2021年）4月にバイデン＝ハリス政権1年目の薬物政策優先事項に関する声明が出された（The Biden-Harris Administration’s Statement of Drug Policy Priorities for Year One（2021年4月1日））。

　今回の声明は、この2021年の声明をさらに具体的に進めるものである。概要は次の通りである。

　過剰摂取と依存症の危機は、あまりにも多くのアメリカ人とその家族に悲痛な犠牲を強いている。2015年以降、過剰摂取による死亡者数は35％増加し、2019年には70,630人と歴史的な高水準に達した。これは、アメリカにおける他のどのタイプの傷害死よりも高い増加率だ。違法に製造されたフェンタニルやメサドン以外の合成オピオイド（SOOTM）が増加の主因となっているが、近年、コカインやメタンフェタミンなどの精神刺激剤が関与する過剰摂取による死亡も、特にSOOTMと組み合わせた形で増加傾向にある。

　バイデン大統領は、過剰摂取と依存症の蔓延に対処することが政権の緊急優先課題であると明言している。3月、大統領はアメリカン・レスキュー・プランに署名し、薬物乱用・精神保健サービス庁と保健資源サービス庁が重要な行動衛生サービスへのアクセスを拡大できるよう、約40億ドルを充当する法案を成立させた。バイデン大統領はまた、薬物使用のために人々を投獄すべきではなく、代わりに治療を提供すべきであると述べている。さらに大統領は、現在刑事司法制度に存在する人種、性別、経済的不公平を根絶する必要性を強調している。

　この薬物政策の優先事項は以下の通りである。

エビデンスに基づく治療へのアクセスを拡大する。
薬物政策へのアプローチにおける人種的平等の問題を推進する。
エビデンスに基づく有害物質削減の取り組みを強化する。
青少年の薬物使用を減らすための、エビデンスに基づく予防の取り組みを支援する。
違法薬物の供給を削減する。
回復可能な職場の推進と依存症労働者の雇用拡大、そして
回復支援サービスへのアクセスを拡大する。

　国家薬物統制政策局（ONDCP）は、これらの優先順位を満たすために、ホワイトハウスの他の部門、機関および議会、州と緊密に協力する。（太字は筆者）

■結語

　2021年の声明でもっとも注目されるべきは、処方箋オピオイド（麻薬）の監視と供給をコントロールする取り組みでさえ、逸脱行為を特定し刑罰によって根絶する努力としてではなく、医療の品質管理という観点で語られていることである。そして、多くの著名な政治家や法律家が、現在の危機から逃れるために逮捕という手段を選択することはできないと公言している。

　今回の声明ではこの考え方がさらに具体的に進められたのである。

　今後CSAの規定では、連邦司法長官は、保健福祉長官、アメリカ食品医薬品局、国立薬物乱用研究所と協議の上、分類にそぐわなくなった薬物をCSAスケジュールから削除、またはスケジュール間の移行、つまり「再スケジューリング」の手続きを執ることになるだろう。再スケジュールの基準には、以下のものがある。

乱用される可能性が実際にあるか
薬理学的効果の科学的証拠
麻薬またはその他の物質に関する現在の科学的知識の状態
乱用の歴史と現在のパターン
乱用の範囲、期間、および意義
公衆衛生に対するリスクがある場合はその内容
心理的または生理学的依存性
すでに規制されている物質の直接的な前駆物質か否か

　マリファナに関して重要なのは、現在認められている医療用途があるかどうかという点である。今後は、この点に関して（おそらく積極的な）審議がなされることになるだろう。

　年間約150万人の人びとが薬物容疑で逮捕されてきたが、そのほとんどがマリファナに関係していた。

　過去数十年にわたって薬物との戦いに1兆ドル以上を費やしてきたアメリカ合衆国が、この戦いがほぼ一貫して違法薬物を販売したり使用したりする人びとを「犯罪者」にしようとする執拗な努力であったことを認めた。そしてこれは実質的には、数十年にわたって行なわれてきた「薬物戦争」の終結宣言なのである。

　今まで多くの人びとが、マリファナの何に対して、また、なぜ、かくも懸命に戦ってきたのだろうか？（了）

［参考］

Kathleen J. Frydl：The Drug Wars in America, 1940-1973（2013）
Jonathan P. Caulkins,others：Marijuana Legalization（2016）
Osbeck&Bromberg：Marijuana Law in a Nutshell（2017）
Emily Dufton：GRASS ROOTS―The Rise and Fall and Rise of Marijuana in America（2017）
Christopher M.White：THE WAR ON DRUGS IN THE AMERICAS（2020）
JohnHudak：MARIJUANA―A Short History（2020）
David Farber：The War on Drugs（2022）

〈追記〉