南海トラフ地震の臨時情報から1年、改めて過去の地震対策を振り返る

地震予知の断念を受けて

 昨年9月26日に、中央防災会議の作業部会「南海トラフ沿いの地震観測・評価に基づく防災対応検討ワーキンググループ」から「南海トラフ沿いの地震観測・評価に基づく防災対応のあり方について(報告)」が示されました。これを受けて、菅官房長官は、「確度の高い地震の予測は難しく、そのことを前提に対応を考えることが重要だと確認された。政府としてはこれまでの対応を早急に見直し、新たな防災対応の構築を急ぐ必要がある」との見解を示しました。

 これを受けて、気象庁は、「南海トラフ沿いの地震に関する評価検討会」を設置し、11月1日から南海トラフ全域を対象として「南海トラフ地震に関連する情報」を発表することになりました。情報には、「臨時」と「定例」があり、「臨時」情報は南海トラフ沿いで異常な現象が観測された場合などに発表されることになっています。

 その後、静岡県、高知県、中部経済界をモデル地区として、臨時情報発表時の防災対応について検討が行われ、これを受けて、本年4月12日に、中央防災会議の作業部会「南海トラフ沿いの異常な現象への防災対応検討ワーキンググループ」が設置され、臨時情報の発生基準や、情報発表時の基本的な防災対応の方向性、社会的な仕組みなどの検討が行われており、年内に取りまとめられる予定です。

 そこで、取りまとめ結果の公表を前に、まず、南海トラフ地震に対するこれまでの施策について振り返っておきたいと思います。

東海地震説と大規模地震対策特別措置法

 1976年に、石橋克彦博士が、1944年東南海地震と1854年安政東海地震の震源域の違いから駿河湾の震源域が空白域になっていることに気づき、駿河湾地震(後に東海地震説と呼ばれる)の切迫性を指摘しました。静岡県では、直前に1974年伊豆半島沖地震が発生し、1976年河津地震、1978年伊豆大島近海地震も発生しており地震への危機感もありました。また、1962年に「地震予知計画研究グループ」がまとめたブループリント「地震予知―現状とその推進計画」をきっかけに、地震予知の機運が盛り上がっており、中国では1975年海城地震で地震予知に成功していました。このような状況の中、静岡県の山本敬三郎知事や静岡県選出の原田昇左右議員が中心になって地震対策法案の立法化を訴え、1978年6月に地震予知を前提にした大規模地震対策特別措置法(大震法)が成立しました。

 大震法は、地震予知情報に基づいて発表する警戒宣言を受けて、あらかじめ定めておいた緊急的な対応を実施することで被害を軽減する仕組みを定めています。東海地震で著しい地震災害が生じるおそれがある地域を、地震防災対策強化地域に指定しています。警戒宣言発令時の対応を予め定めるため、中央防災会議は地震防災基本計画を、指定行政機関や指定公共機関、地方防災会議などは地震防災強化計画を、病院、百貨店、鉄道事業等の民間事業者などは地震防災応急計画を作成しておく必要があります。

 1980年には、大震法に対応する財政措置のため、「地震防災対策強化地域における地震対策緊急整備事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律」が成立しました。

阪神・淡路大震災と地震防災対策特別措置法、耐震改修促進法

 1995年は、阪神・淡路大震災(兵庫県南部地震)を教訓に、どこでも大規模地震が起こることを前提にする必要が認識され、地震防災対策特別措置法が制定されて事前対策が推進されるようになりました。また、地震調査研究推進本部が設置され、地震の長期評価や地震動予測地図の作成などが行われるようになりました。ちなみに、本年1月時点では、南海トラフ沿いでマグニチュード(M)8~9級の大地震が30年以内に起こる確率が70~80%と評価されています。また、同年には建築物の耐震改修を促進するため、「建築物の耐震改修の促進に関する法律」が制定されました。

中央防災会議の内閣府への移管と東海地震対策、東南海・南海地震対策

 2001年に、中央省庁の再編で内閣府が設置され、中央防災会議が国土庁から内閣府に移管されました。そして、当時の小泉首相の指示で、東海地震の見直しが図られることになり、2001年3月に中央防災会議に東海地震に関する専門調査会が設置され、想定震源域の見直しが行われました。さらに、2002年3月に東海地震対策専門調査会が設置され、地震防災対策強化地域の見直しや、地震被害想定、今後の対策の在り方について検討がされました。これを受けて、2003年5月に東海地震対策大綱が作られ、7月に東海地震緊急対策方針が閣議決定されて、地震防災基本計画の修正や東海地震応急対策活動要領の策定などが行われました。さらに2005年3月に東海地震の地震防災戦略が策定され、被害軽減目標が明示されました。

 東海地震に加えて、2001年10月に東南海、南海地震等に関する専門調査会が設置され、東南海地震、南海地震に関する被害想定や、中部圏・近畿圏の活断層による内陸地震に対しての検討が行われました。これらの検討を受けて、2002年7月に東南海・南海地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法が制定され、東南海・南海地震防災対策推進地域が指定されました。これに基づき、2004年3月には、東南海・南海地震防災対策推進基本計画が策定され、これに合わせて、関係する公的機関は東南海・南海地震防災対策推進計画を、民間事業者は東南海・南海地震防災対策計画を策定することになりました。また、東海地震と同様に、2003年12月に東南海・南海地震対策大綱、2005年3月に地震防災戦略、2007年3月に東南海・南海地震応急対策活動要領が策定されました。

東日本大震災と南海トラフ地震対策

 2011年に発生した東日本大震災(東北地方太平洋沖)を教訓に、同年4月に東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会が設置され、地震対策のあり方が議論されました。これを受けて、最大クラスの地震を考える必要性が指摘され、同年8月に内閣府に南海トラフの巨大地震モデル検討会が設置され、想定すべき地震の規模や、地震動、津波などの評価が行われました。また、2002年4月に南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループが中央防災会議に設置され、地震被害想定や地震対策のあり方についてまとめられました。

 2013年11月に南海トラフ地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法が公布されました。これを受けて、2014年3月に南海トラフ地震防災対策推進地域や南海トラフ地震津波避難対策特別強化地域が指定されました。また、これまで地震別に作られていた地震対策大綱が、大規模地震防災・減災対策大綱に統合されました。そして、中央防災会議は南海トラフ地震防災対策推進基本計画、公的機関は南海トラフ地震防災対策推進計画、民間事業者は南海トラフ地震防災対策計画を策定することになりました。特別強化地域では津波避難対策緊急事業計画を作ることができ、津波避難施設の整備等が促進されました。

 このように、地震が突発的に起きることを前提に、最大クラスの地震・津波を想定した防災・減災対策を推進されてきました。また、長周期地震動に対する懸念から南海トラフの巨大地震モデル検討会の中で、長周期地震動に関する検討も行われ、これを受けて、2006年に、国土交通省が、「超高層建築物等における南海トラフ沿いの巨大地震による長周期地震動への対策について」を公表し対策を進めることになりました。

地震予知の困難さと新たな防災対応

 地震が突発的に発生することを前提にした地震対策が進められる中、2013年には、南海トラフ沿いの大規模地震の予測可能性に関する調査部会で「現在の科学的知見からは、確度の高い地震の予測は難しい」との見解が示されていました。一方で、観測網の充実によって地震に関する様々な異常な現象が捉えられます。そこで、2016年6月に、中央防災会議に南海トラフ沿いの地震観測・評価に基づく防災対応検討ワーキンググループが設置されました。ここでは、現在の科学的知見では、大震法が前提としているような確度の高い地震の予測はできないのが実情であるとの考え方の下、大震法に基づく現在の地震防災応急対策は改める必要があると整理されました。

 この検討結果を受けて、2017年9月に防災対策実行会議を開催して今後の方針を確認し、政府として、地域と一緒に具体化を図っていくため、静岡県、高知県、中部経済界の協力を得て、モデル地区として具体的な検討を実施すること、関係省庁局長級の中央防災会議幹事会において、防災対応の具体化が図られるまでの間、当面の政府の対応として、「南海トラフ地震に関連する情報」が発表された場合、国民に対して日頃からの地震への備えの再確認を促すこと、等を決定しました。そして、2017年11月1日より、気象庁が南海トラフ地震情報の運用を開始しました。あわせて、東海地震のみに着目した情報の発表は行なわないことになりました。

 そして、モデル地区での検討結果を踏まえた具体的な検討を進めるため、2018年4月に、

南海トラフ沿いの異常な現象への防災対応検討ワーキンググループが設置されました。異常な現象が観測された場合に想定される社会状況等を考えつつ、住民や企業の基本的な防災対応の方向性、社会の仕組み、防災対応を具体的に検討・実施するときに配慮すべきことなどについて、検討が進められています。