「立法事実」を考えるーその法律はなぜ必要なのか?

「立法事実」とは、立法的判断の基礎となっている事実であり、「法律を制定する場合の基礎を形成し、かつその合理性を支える一般的事実、すなわち社会的、経済的、政治的もしくは科学的事実」(芦部信喜、判例時報932号12頁)といわれている。簡単に言えば、どうしてその法律が必要であるのかということを支えている事実ということになろうか。

立法事実は、制定された法律が憲法に違反しているかどうかについて司法として裁判所が判断する違憲立法審査権に関連して注目されてきた経緯がある。代表例の一つが昭和50年4月30日の最高裁判所における薬事法による薬局開設の距離制限に関する判決である。かつて薬事法は薬局の配置基準を条例で定めることができるとしていて、広島でスーパーマーケットを経営している会社が申請した薬局開設を、既存の薬局から水平距離にして55メートルしか離れておらず、さらに半径約100メートルの圏内には5軒、半径約200メートルの圏内には13軒の薬局がある、という理由で不許可にしたというのが事件の概要である。

この判決の中で最高裁判所が「競争の激化―経営の不安定―法規違反という因果関係に立つ不良医薬品の供給の危険が、薬局等の段階において、相当程度の規模で発生する可能性があるとすることは、単なる観念上の想定にすぎず、確実な根拠に基づく合理的な判断とは認めがたいといわなければならない。」と述べている。つまり、薬局間の競争の激化によって不良医薬品が販売されるリスクが増える可能性があるということを、頭の中で想像しただけではだめで、法律を作るための根拠としては確実な根拠に基づいたものが必要だということである。このように、立法事実論といわれるものは違憲立法審査において注目された考え方であり、それが裁判規範(裁判所における判断の基準になるということ)であるということを通じて法律を策定していく際の規範として機能している。つまり、適切な法律を策定していくためには立法プロセスにおいて立法事実を明確にしなければならないという要請が働いているということである。

もちろん国民の権利を制限したり、国民に義務を課したり権利を付与したりするには、基礎となる実態や事実が必要であるということに反対する人はいないであろう。問題は抽象的にはそういうことが言えるとして、個別具体的な立法に際して、何が立法事実なのかが的確に整理して示されているかどうかである。東京大学名誉教授で憲法学の第一人者であった故芦部教授の言葉を借りれば、社会的または科学的事実の分析が行われているのか、さらに踏み込んで言えば、法律として盛り込まれる施策が、達成したい目的に照らして適したものになっているのかということである。

一方、明確な根拠がなくても社会的な問題や課題があるのだから、何かをすべきで、やらないよりもやった方がましだという意見に反論するのは難しい。社会的な課題には取り組むべきだという主張も、放置するのかという非難も正論であるからである。しかし、その結果、目的としていたはずの効果が得られたかどうかが重要である。立法事実を詰めて行くことは制度がもたらす結果の予見を明らかにしていくことにもつながり、それを踏まえた的確な価値判断がなされる蓋然性を上げて行くことになる。

直近の例として、一般用医薬品(薬局で市販されている薬)のインターネット販売について取り上げながら考えてみたい。(なお、インターネットでショッピングモールを運営する立場からは合理的な理由のない販売規制には賛成しかねるとして署名活動なども行っていたこともあるため、読者の方々の目からはバイアスがかかった意見であると捉えられても甘受せざるをえないことは明記しておきたい。)引用する議論は、平成25年6月の「一般用医薬品のインターネット販売等の新たなルールに関する検討会」による「これまでの議論の取りまとめ」の記述に基づく。なお、検討会は、最高裁判所によって第1類・第2類の一般用医薬品の通信販売を禁止した厚生労働省令の規定が薬事法の委任する範囲を超えたものとして違法であり無効だと判断されたこと(平成24年(行ヒ)第279号 最高裁判所第二小法廷判決)を受けて開催されたものである。

検討会資料には、議論の出発点について「医薬品のリスクという課題への取り組み」とされている。『一般用医薬品は、薬事法上、「医薬品のうち、その効能及び効果において人体に対する作用が著しくないものであって、薬剤師その他の医薬関係者から提供された情報に基づく需要者の選択により使用されることが目的とされている」と定義されている。一般用医薬品の定義上、「その効能及び効果において人体に対する作用が著しくないもの」とされており、その定義に当てはまらないほどリスクが高いものは、一般用医薬品として承認されていないはずとの意見がある一方、医療用から転用された直後のもの等もあることから、一般用医薬品であってもリスクが高いものがあるという意見もあった。』という記載がされている。しかし、なぜか「リスクが高いものがある」と言えるのか、その根拠は示されていない。「医療用から転用された直後のもの」があるというのが理由めいた記述になっているが、医療用からの転用という記述だけでは根拠としては明らかであるとは言えない。

そもそも、一般用医薬品の承認基準とは、一般の人が自己判断に基づいて使うことを前提に定められており、医療用医薬品として使用されていた間に収集された副作用情報などに基づき承認時点で一定範囲にリスクが留まるもののみが一般用医薬品として承認されている。また、本文には一般用医薬品のリスク区分毎の性格等の整理という表が付いており、副作用発生頻度の推計値として第1類が1,000万個あたり6件、第2類が1,000万個あたり3件、第3類が1,000万個あたり0.5件とされている。しかし、副作用には軽微なものも含めて様々なものがあるにも関わらず重篤な有害事象毎に分けては数が書かれていない。また、それぞれの類毎に数値を出されているために、各類の中の含まれている多数の医薬品について、リスクの高いものと低いものがあったとしてもその差が分からないように表は作られている。もし、議論の出発点をリスクへの取り組みと置くのであれば正確な情報に基づくべきである。

さらに、コミュニケーションが与える影響についての記述もあるが、そこには分析を支えるデータが示されておらず主観的な見解が述べられているようにしか見えない。店頭でのコミュニケーションは「症状の性質、状態等のうち専門家が目視でのみ確認できる」との記述があるものの、薬剤師の方々は医師ではないので疾患の診断をするスキルを専門的に身につけてきているわけではなく、目視で得られる情報が実体的にどの程度考慮されるべきなのかというデータや資料さえない。医薬品のリスクは社会の重大な関心事であり、医薬品のリスクを取り上げるのであれば、その議論は科学に基づいて行われるべきである。科学に基づかない議論では、正しい仮説を立てることもできないし、あとから議論を検証することもできない。科学的なアプローチができない場での議論は、正しい医薬品のリスクについての理解をも歪めることになる。この議論の中では、医薬品のリスクを具体的にどの程度コントロールすることができると予見できるのかどうかについて残念ながら示されていない。

立法事実は細部に亘って、適切に検証されておくことが重要であり、法律を支えるものでなければならない以上、合理的な根拠を科学的に示すものであるべきする観点からは好対照の例ではないか。

最終的には、どのような規制をしていくのかは政策的判断に委ねられる。立法事実を的確に把握して検討していくことと、政策的判断における価値判断をすることとは異なる。一般用医薬品の販売についてリスク評価が科学的ではないという指摘だけで、改正された薬事法について政策決定として妥当性もないというつもりはない。ただ、どのような価値判断がなされたのかが見えづらいというのは事実であろう。

立法事実の議論は、政策的判断をする前提として、その結果がどうなるかを予測するためにも不可欠である。その予測に基づいて適切なプライオリティ付けと価値判断がなされていくこと、及び、それが外からわかるような透明性が保たれていることが重要である。