「アフリカ援助で日中が協力する」提案の意味 「一帯一路」と「北朝鮮」だけではない「冷戦期米ソの教訓」

中国の投資で建設されたケニアの長距離鉄道(2017.5.31)(写真:ロイター/アフロ)

 2017年12月31日付けの読売新聞は外務省関係者の証言として、「日本政府が中国にアフリカにおける開発プロジェクトへの参入を呼びかける方針」と報じました。同紙はその背景として、「日本が中国の経済圏『一帯一路』構想に協力することによって北朝鮮の核・ミサイル問題で中国の協力を引き出すこと」を指摘しています。

 ただし、この指摘には欠けている部分があります。日本政府が今回の協力を提案した直接的なきっかけが「北朝鮮」で、政府内で浮上する対中関係改善論に基づく「一帯一路への参加」がこれを後押ししたとしても、そこには援助の文脈で日本にとっての必要性があったことも無視できません。つまり、日本が中国との協力を模索することは「アフリカ向けの援助競争にブレーキをかけてお互いに利益を確保する」ことにつながるといえます。

アフリカをめぐる日中対立

 ここで大前提として確認すべきことは、「貧困国のため」という人道的観点があるとしても、開発協力の多くが各国政府の予算から支出される以上、その良し悪しにかかわらず政治と無縁でないことです。

 日本も例外でなく、日本が主催する東京アフリカ開発会議(TICAD)では1992年の第1回以来、日本の常任理事国入りを念頭に置いた「国連安保理改革」が共同声明などに盛り込まれてきました。国連改革には加盟国全体の3分の2の支持を取り付ける必要があり、常任理事国入りを目指す日本政府にとって、国連加盟国193ヵ国中54ヵ国を占めるアフリカは重要な「票田」。これは資源調達などとともに、日本政府がアフリカ向け援助を増やす大きな要因となってきました。

 ところが、この日本政府にとって大きなカベとなってきたのが中国でした。天然資源の価格が高騰した2000年代以来、各国はアフリカへの進出を加速させてきました。なかでもアフリカ向け投資、貿易、援助などの規模とスピードにおいて、中国のそれは圧倒的。IMFの統計によると、中国のサハラ以南アフリカ向け輸出額は2000年に約33億6977万ドルでしたが、2016年には648億6553万ドルに急伸。一方、同時期の輸入額は45億8987万ドルから535億2400万ドルにまで増加しており、輸出入ともに中国はアフリカにとって(EUを除き)国単位で最大のパートナーとなっています。そこには資源の調達や市場の開拓、さらに国際的な支持基盤の確保といった目的があるとみられます。

 その一方で、これと並行して2000年代半ばから日中関係は冷却化。こうして日中は「アフリカの国際的支持」を取り合う援助競争を加速させていったのです。

援助競争のエスカレート

 表は、日本のTICADと中国の中国-アフリカ協力フォーラム(FOCAC)でそれぞれ提示された主な支援の内容を示しています。ここからは特に2000年代以降、日中がアフリカにおいて「援助競争」を繰り広げてきたことがうかがえます。

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 それにともない、日中はアフリカでお互いにネガティブキャンペーンを展開。2014年1月、安倍首相はエチオピアなど三ヵ国を歴訪し、140億ドルの援助と貿易を約束。それに先立って谷口智彦内閣官房参与(当時)は英国BBCのインタビューに対して、「日本や英国といった国はアフリカの指導者に美しい邸宅や美しい官舎を提供することはできない」と発言。相手国政府との関係を強化するため、中国の援助には政治的有力者へのプレゼントに近いものが珍しくなく、この発言は言外に中国を批判するものとみられます。

 一方、その直前に安倍首相が靖国神社を参拝していたこともあり、そのアフリカ歴訪の直後に中国の解暁岩エチオピア大使はアフリカ連合(AU)の場で、安倍首相を「アジアのトラブルメーカー」と評しました

 冷戦期、政治的に対立していた米国とソ連は、アフリカを含む開発途上地域で支持を競い、援助をそのための手段として用い、さらに相手に対する国際的信頼を損なう宣伝に余念がありませんでした。アフリカをめぐる日中の援助競争は、これを想起させるものといえます

日中の共通点

 2000年代から欧米諸国の間でも、「縄張りへの侵入者」として中国のアフリカ進出には警戒感が生まれていました。しかし、日本と中国の関係は、欧米諸国との関係より複雑なものになりがちでした。ここで重要なことは、日本の場合、立場は欧米諸国に近くとも、援助の内容や考え方は中国に近いことです。

 欧米諸国の場合、特に1990年代以降、教育や医療といった社会サービスを無償で提供する援助が一般的です。そこには、経済成長より貧困対策を優先させる姿勢が顕著です。また、援助と政治改革の要求をセットにすることも珍しくありません。

 これに対して、日本は中国と同様、ローンを組んで大規模なインフラ整備を行うことを援助の柱にしており、経済成長に軸足を置いています。また、援助とビジネスを明確に区分けしようとする欧米諸国と異なり、日本政府は民間企業の投資も「国際協力」に含めています。さらに、相手国の内政に口を出すことは、ほとんどありません

 つまり、その良し悪しは別として、日本は「西側先進国の一国であること」を外交上の大方針としていますが、その援助スタイルはむしろ中国のそれとよく似ているのです。その結果、日本と中国はインフラ整備を重視する援助において競合しやすいといえます。いわば「似た者同士」であることで、日本は中国との差別化の必要上、欧米諸国以上に中国を意識せざるをえないといえるのです。

中国の存在感の「恩恵」

 ただし、外務省を中心とする日本の援助関係者にとって、中国がアフリカで存在感を高めてきたことは、むしろ幸運という一面もありました。

 先述のように、日本の援助スタイルはむしろ中国のそれに近く、欧米諸国とは差異が目立ちます。1990年代半ば以降、西側先進国の集まりである開発援助委員会(DAC)では、援助の提供において貧困対策や社会サービスを重視することが申し合わされてきました。このガイドラインに法的拘束力はありませんが、日本もメンバー国です。

 つまり、融資に基づくインフラ整備と経済成長を重視する日本の援助スタイルは、日本自身がメンバーであるDACのこの方針から外れたものです。これは単なる「違い」ではなく、欧米諸国からみて日本は「標準からの逸脱」でさえあります

 その結果、1990年代から2000年代にかけて日本政府は、一度は欧米諸国のトレンドに合わせる形で、援助に占める融資やインフラ整備の割合を減らしました。しかし、それは日本にとって「苦手分野での勝負」を余儀なくされるものでもありました

 その意味で、同様のスタイルの中国が2000年代にアフリカ進出を加速させ、欧米諸国がこれに警戒感を募らせたことは、むしろ日本にとって好都合ともいえます。欧米諸国からみて「逸脱」であっても、日本は「最終的に西側の一員」であり、その援助は中国とバランスをとるうえで「役に立つ」からです。つまり、中国の「お陰で」日本はDACの方針と異なる融資に基づくインフラ整備を、欧米諸国から文句も言われずに、加速させることができたといえます。

援助競争の弊害

 ただし、日中の援助競争には大きく二つの問題があります。

 第一に、日中が「アフリカの支持」を競う構図は、アプローチ対象であるアフリカの発言力を高めます。それは結果的に、アフリカ各国政府の援助要請に歯止めを効かせにくくしがちです。

 日本政府は「自助努力」支援を援助の大方針としてきました。しかし、援助競争がアフリカの「売り手市場」としての度合いを高め、日中が「気前よく」援助し続ければ、それはかえって各国の自主的な改革意欲などをも萎えさせやすくします。それは「自助努力」の理念に逆行するものといえます。

 第二に、日本自身の持続性です。先述のように日本の援助はローンが中心ですが、一方で貧困対策が援助のトレンドとなった1990年代半ば以降、貧困国向けの貸し付けの返済を免除することが「開発協力における暗黙のルール」になりました。これは国際通貨基金(IMF)や世界銀行などの国際金融機関だけでなく、先進国の個別のローンにも当てはまります。

 日本の場合、2008年から2015年までの間にアフリカ諸国向けに行った債務免除は合計1,568億円。その対象国にはセーシェルなど、必ずしも貧困国でなく、また大きな負債を抱えているわけでない国も含まれます。さらに外務省が公開しているこのデータは国際協力機構(JICA)と国際協力銀行(JBIC)の貸し付けのみで、その他を含めれば金額がより大きくなります。

 つまり、融資に基づくインフラ整備のアクセルをひたすら踏み続けることは、日本自身の財政的な持続性の観点から懸念が大きいのです。そして、それは中国にとってもほぼ同様といえます。

冷戦期米ソの教訓

 こうしてみたとき、日本がアフリカ向け援助プロジェクトに中国の参入を呼びかけることは、過剰な援助競争にブレーキをかけるもので、相互の利益に資するといえるでしょう。

 昨年出版された書籍で筆者は「日中が冷戦期の米ソの教訓を踏まえる重要性」を強調しました。冷戦時代、米ソは核軍拡競争を推し進めましたが、それは緊張のエスカレートと財政負担の増加をもたらし、お互いにとって負担が大きいものでした。その結果、1969年からの戦略兵器制限交渉(SALT)、1982年からの戦略兵器削減条約(START)交渉など、軍備管理・軍縮に関する交渉が段階的に進みました。つまり、冷戦時代であっても米ソは「対抗する相手と協力することによる利益」を見出すだけの合理性を備えていたといえます。

 日中関係に目を転じると、特にこの10年間で両者の相互不信は極度に高まってきました。しかし、少なくとも、好き嫌いだけでコトが済まないのは、個人同士の関係だけでなく国家関係も同じです。

 相互不信に基づく「相手より優位に立つためのレース」がお互いの首を絞めあうのであれば、「レースのペースを緩める」という合意を形成することが不可能でないことは、冷戦期の米ソが実証したことです。この観点からみれば、仮に外務省が「一帯一路」と「北朝鮮」だけを理由として考えていたとしても、アフリカ援助において日中間で調整を図ることができれば、結果的にそれ以上の利益を相互にもたらすといえるでしょう。