「こども保険」の理論的な整理

(写真:アフロ)

先般(2017年3月29日)、小泉進次郎氏を中心とする若手議員メンバーらで構成される自民党・2020年以降の経済財政構想小委員会は、子どもが必要な保育・教育等を受けられないリスクを社会全体で支える観点から、「こども保険」の創設を提言した。提言の概要は以下の通りで、理論的な整理が必要なために異論も一部にあり修正の必要性も一部に感じているが、年金等を抑制しつつ、子育て支援の強化を重視する姿勢については基本的に評価している。

・まず、財源であるが、当面、厚生年金保険料で0.2%(労使折半で各々0.1%)、自営業者等の国民年金で月160円を上乗せ・徴収し、約3400億円の財源を確保する。将来的には、厚生年金保険料で上乗せ幅を1%(労使折半で各々0.5%)、国民年金で月830円を上乗せ・徴収し、約1.7兆円の財源規模を目指す。

・また、財源の使途であるが、前者(0.2%の上乗せ)で未就学児の児童手当を拡充する場合、小学校就学前の児童約600万人に、現行の児童手当のほか、子ども一人当たり月5千円(年間で6万円)を上乗せ支給する(バウチャーも考えられる)。後者(1%の上乗せ)の場合、月2.5万円(年間で30万円)の支給ができ、現行の児童手当と合わせると、就学前の幼児教育、保育を実質的に無償化できる。

・なお、教育無償化の財源として、教育国債の発行を求める声も一部あるが、今以上の国債発行が将来世代への負担の先送りに過ぎないことは明白である。

この方向性に対し、ネット上で早くも賛否両論が分かれている「こども保険」であるが、上記の提言に対する理論的な妥当性は、どうか。以下、建設的な観点から簡単に考察してみよう。

1.子育て支援への公費投入の根拠(賦課方式年金がもつ外部性の内部化)

そもそも、現行の公的年金は、現役世代が負担する財源を老齢世代に移転する「賦課方式」という仕組みで賄われており、少子化が進行すると行き詰るリスクを抱えている。このため、児童手当拡充等による子育て支援の目的の一つには、少子化を緩和し、その将来の担い手である社会保障財源としての子どもを増やすという目的も存在する。

この考え方をより明確にしたものが、Groezen et al.(2003)等の理論的な研究である。この理論は、賦課方式の年金は出生率を社会的に望ましい水準から低下させる誘因をもち、その是正には子育て支援が有効であると提示する。出生率が低下するメカニズムは、賦課方式の年金が存在する場合、自らは子どもを持たず(あるいは子どもをあまり持たず)、他人の子どもにフリーライド(ただ乗り)する誘因をもつからであり、それは少子化を加速する外部性をもつ。

また、医療保険も介護保険も、その主な財源を現役世代の負担に依存しているため、基本的に公的年金と同じ構造をもち賦課方式の一種となっており、これらも同じ問題を抱えている。これは、賦課方式の社会保障(年金・医療・介護)が存在する限り、子どもが公共財的な性質を有することを意味し、その外部性を内部化するためには、一定の財源を確保しつつ、児童手当拡充等の子育て支援を実行する必要があることを示唆する。

2.出生数に応じて増減する年金給付と児童手当の同等命題

上記のとおり、児童手当拡充等に関する妥当性は理論的に存在するが、賦課方式の年金がもつ外部性の内部化としては、児童手当以外にも別の政策手段も存在する。例えば、その一つの手段は、現役時代に育てた子どもの数に応じて、年金の給付額を増減する政策である。

子育てを行った家計が現役期に児童手当をもらうのか、あるいは現役期に児童手当をもらわず、引退期にそれと同額の手当を年金の一部として受け取るように制度設計するのかは政策的な選択問題に過ぎない。後者を選択する場合、それは現役期に育てた子ども数に応じて年金額が増減する政策と同等になる

この同等性は、Fenge and Meier (2005)等の理論的な研究で深く分析されており、「出生数に応じて増減する年金給付と児童手当の同等命題」ともいうべきものである。また、児童手当と同等になるように年金の給付額を増減しなくても、出生数に応じて保険料を増減する政策も考えられる。公的年金の事例ではないが、このような政策を実際に実行する先進国も存在する。

例えば、ドイツの介護保険制度改革では、介護給付そのものでないが、出生数に応じて、その保険料に差を設ける方式を採用している。社会保障改革に関するリュルプ報告では児童数によって保険料を変更することについては否定的であったが、実際には2005年1月以降、児童のいない一定の被保険者に対し0.25%の付加保険料が課されており、連邦憲法裁判所判決(2001年4月3日)でも、介護保険において、児童を扶養している被保険者が、児童がいない被保険者と同一の保険料率で負担を課されるのは、基本法の定める法の下の平等に適合しない旨の主張を行っている。

3.混乱の原因は名称だが、「こども保険」は年金保険の一部

以上のとおり、賦課方式の公的年金をもつ外部性を内部化する目的で拠出する児童手当は、出生数に応じて増減する年金給付と同等であるから、児童手当の拡充は「育てた子ども数に応じて、将来に受け取れる年金給付の加算分を前倒しで受け取っているもの」と理論的に解釈することもできる。

この意味で、児童手当は年金保険の一部を構成するものであり、自民党・2020年以降の経済財政構想小委員会が提唱する「こども保険」についても年金保険の一部と見なすこともできる

にもかかわらず、当該小委員会が提唱する「こども保険」が、「「こども保険」は社会保険でなく、本質的に(社会保険料引き上げという名の)所得増税による子育て支援策・再分配政策ではないか」という指摘も多い。この問題については、島澤先生のコラム中田先生のコラムが詳しく、これらの指摘は的確で一定の正当性をもつ。

というのは、児童手当法(昭和46年法律73号)は「子ども・子育て支援の適切な実施を図るため、父母その他の保護者が子育てについての第一義的責任を有するという基本的認識の下に、児童を養育している者に児童手当を支給することにより、家庭等における生活の安定に寄与するとともに、次代の社会を担う児童の健やかな成長に資することを目的」(同法第1条)としており、児童手当は所得制限のある公的扶助に位置付けられており、児童手当は「社会保障」の一部を構成するが、社会保険には位置づけられていないためである。

そもそも、社会保険とは、「自分の責任に帰すことができない理由で発生する経済的リスクを社会的にプールし分散することで、そうしたリスクが実際に発生する可能性を軽減するもの」をいい、前者を「リスク分散(リスク・プーリング)機能」、後者を「リスク軽減機能」と呼んでいる。例えば、社会保険の一つである公的年金は「長生きリスク」(高齢時に所得獲得能力が低下するリスク)を対象とし、家計に対する財政的保護の観点から、医療保険は「疾病リスク」(病気に罹ったときの高額な治療費)を対象としており、保険に加入する全ての者が直面するリスクを分散していることに特徴がある。

この点で、自民党・小委員会が提唱する「こども保険」ではその対象とするリスクを「子どもが必要な保育・教育等を受けられないリスク」として整理しているが、子育てを行わない、あるいは既に子育てが終了した者にとっては保険に加入して分散するリスクが存在せず、このような整理では「社会保険方式」と位置付けることに無理が生じてしまう。その結果、「こども保険」は社会保険でなく、本質的に所得増税による再分配政策ではないか、という意見が多く出てくるわけである。

ただ、もう少し踏み込んで議論する場合、「そもそも、「税方式」と「社会保険方式」の本質的な違いは何か」という議論も存在する。それは、社会保険方式では保険料の負担が給付の要件となる一方、税方式では負担が給付の要件と関係があるとは限らないというものである。例えば、社会保険方式の代表である年金は、現役期に保険料を一定期間納めない限り、引退期に年金給付を受け取れない。他方、税を財源とする生活保護は、憲法25条の生存権に基づき、税の負担の有無にかかわらず、一定の要件を満たせば受け取ることができる。しかし、社会保険方式が強制加入となる場合、それと税方式との違いはそれほどなくなる。また、社会保険方式に位置付けられる年金も、各世代の生涯受益と生涯負担の格差は大きく、将来世代や若い世代の純受益(=受益-負担)は生涯で大幅な負担超過であるから、世代会計の観点からそれは税的な性質を強くもち、税方式と社会保険方式の両方の側面を有する。

このため、「こども保険」を「社会保険方式」と位置付けても構わない可能性もあるが、それでも、既述のとおり、児童手当は、税方式による公的扶助に位置付けられている現状との整合性が求められる。

むしろ、自民党・小委員会が提唱する構想を「社会保険」と位置付けるのであれば、上記2で説明したとおり、まず、今回の構想(児童手当の拡充)は、「賦課方式の公的年金がもつ外部性の内部化を目的として、「こども保険」を「公的年金」の一部に位置付けることが望ましい。その上で、「付加保険料を財源としつつ、育てた子ども数に応じて、将来に受け取れる年金給付の加算分を前倒しで受け取れるように制度設計するもの」と説明する方が理論的な整合性を図れるはずである。

(参考文献)

・小黒一正 (2009)「賦課方式がもつ少子化要因は社会保障改革で遮断し、育児・労働の両立支援を促進せよ」RIETIコラム

・自民党・2020年以降の経済財政構想小委員会 (2017)「「こども保険」の導入~世代間公平のための新たなフレームワク構築~」(概要Q&A

・Groezen, B. V., T. Leers and L. Meijdam (2003) “Social Security and Endogenous Fertility: Pensions and Child Allowances as Siamese Twins," Journal of Public Economics, Vol.87, pp. 233-251.

・Fenge, R. and V. Meier (2005) “Pensions and fertility incentives,” Canadian Journal of Economics, Vol. 38 (1), pp.28-48.